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乌克兰农业土地现状与市场化改革  

2019年11月13日,乌克兰最高拉达(议会)一读通过了旨在启动农业土地市场化改革的第2178-10号法案(也称《关于农业用地流转的某些立法修订案》)。该法案要求取消自2001年以来多次延长执行期限的暂停销售(流转)农业用地的法令,并计划从2020年10月1日起放开农业用地的买卖交易。在总统泽连斯基的积极推动之下,历经三十余年、久拖未决的乌克兰土地改革终于再次迈出了具有重要历史意义的关键一步。但是,鉴于乌克兰国内政治以及经济社会情况的复杂性和不确定性,此次土地改革的后续进程不会一帆风顺,难免还要遭遇许多挫折甚至变数。

乌克兰有着“欧洲粮仓”的美誉,是世界第三大粮食出口国,在世界农业市场上扮演着重要的角色。作为欧洲国土面积较大的国家,乌克兰有4270万公顷(国土总面积的70.8%)农业用地,其中可耕地3250万公顷。乌克兰拥有肥沃的黑土地,是世界上面积最大的黑土地分布区。得天独厚的农业生产条件使乌克兰成为世界上少数几个既能够充分满足国内需求又能大量出口农产品的国家之一。尽管如此,由于土地改革的滞后,乌克兰的农业发展潜力并没有得到充分的挖掘和释放。以农业土地市场化为主要内容的土地改革,对乌克兰、欧洲乃至世界粮农市场都将产生不可忽视的影响。

取消暂停销售农业用地的法令,是此次土地改革的首要内容。为了解乌克兰农业土地市场化改革,有必要先厘清乌克兰独立以来的土地改革脉络和农业土地“禁售令”的由来。

乌克兰的土地改革始于1991年。苏联解体后,乌克兰进行了土地所有权的私有化改革。最初是将土地的产权和管理权从国家转移到集体农场(农业用地)或地方政府(城市用地),然后再转移到个人。改革的目标是建立起土地租赁和销售市场以及相关的市场基础设施。有将近700万的农村居民(约占总人口的16%)分配到了土地股权,平均每人几公顷的地块,共获得约2700万公顷的私有农业用地(约占总领土的45%)。其他指定用途的土地约450万公顷,由地方政府实施私有化。截至2017年,约52.2%的乌克兰土地转为私有。同时,约2880万公顷土地(占总面积的47.8%)仍为国有或公有。其中,约1050万公顷为农业用地。1996年,乌克兰政府批准出售和购买土地。由于缺乏明确的法律规则,没有进行土地登记,当时的土地买卖市场比较混乱,引起很多人的担忧和不满。2001年,乌克兰当局决定暂停农业用地的买卖(流转),直到出台相关的法律文件。

2001年1月18日,乌克兰议会通过了第2242-Ⅲ号法律。其中规定,在通过正式的土地法之前,土地股权的所有人不得出售、赠与或以其他方式处理农业用地,但土地可以继承和出售给国家或用于公共用途。2001年10月25日,乌克兰议会通过了第2768-Ⅲ号法案——《土地法》。该法规定,在2005年1月1日前,不得出售或转让农业用地及其土地股权,但允许交换、继承和转为公共用途的需要。自2001年以来,乌克兰当局多次延期执行暂停农业用地买卖的临时禁令,至今已经延长了10次。2018年,乌克兰议会决定将暂停出售农业用地的法令延长至2020年1月1日。暂停出售农业用地的法令实际上早已成为农业用地的“禁售令”。

该法令长期以来饱受诟病。“禁售令”的用意在于防止土地的高度集中和保护小农户的利益。然而,“禁售令”能否达到上述目的令人怀疑。由于不能合法买卖和转让农业用地,在乌克兰只有合法的农田租赁市场,以及由“禁售令”催生出来的地下土地买卖市场(影子市场),而超长期限的租赁实际上也是一种变相的买卖。许多私有土地股权的所有者年事已高,且没有继承人。在实际操作中,出现了不少“以租代售”的案例。即使在无法买卖农业土地的情况下,土地依然处于不断集中的趋势。少量的大型农业控股公司主导着乌克兰的农业生产,小农散户根本无法与大型农业控股公司竞争。

由于农业土地不能买卖,不能作为抵押品向银行贷款,导致土地无法体现其应有的市场价值。土地股权持有人由于生产减少和缺乏用于其自身经济活动的流动资金,生活和就业情况恶化。不少专家指出,形成公开透明、文明开放的土地市场可以有效激活乌克兰经济。但是,乌克兰长期以来缺失形成公平土地市场的适当条件。许多土地关系问题悬而未决以及市场基础设施未能成形,导致乌克兰当局一次又一次决定暂停农业土地的出售。取消“禁售令”是乌克兰土地改革迈出的关键一步。

在取消暂停农业土地出售的同时,又产生了两个争议较大的问题。第一,是否限制单人购买的土地面积。新的法案规定个人租赁或购买的土地(包括通过关联方租赁或购买的土地)不能超过本地农村社区农用地总面积的35%、州农用地总面积的15%、国家农用地总面积的0.5%。这个问题相对容易解决,为防止土地高度集中,形成垄断,议会各党派在法案二读期间还会就此问题进行讨价还价和修订。第二,是否允许外国人购买乌克兰土地。这个问题引起的争议和反对声最大。2019年11月13日通过的第2178-10号法案提出:乌克兰公民、根据乌克兰法律成立的乌克兰法人、乡镇和国家将能够获得乌克兰农业用地的所有权。受益人为外国人及外国法人实体以及无国籍人或不是根据乌克兰法律建立的法人实体,在2024年1月1日之前无法拥有乌克兰土地所有权。外国公民和无国籍人士可通过继承获得土地,但须在一年内售出。

第2178-10号法案的主要支持者是总统泽连斯基、总理阿列克谢·贡恰鲁克及最高拉达农业和土地政策委员会主席尼古拉·索尔斯基。泽连斯基指出,将尽一切努力使乌克兰对国内外投资者更具吸引力。贡恰鲁克此前曾表示,在2020年10月1日开放土地市场后,新法案将禁止外国公民在2024年前购买乌克兰土地,但允许目前已在乌克兰租赁土地并从事经营的外国企业从2020年10月1日起享有与乌克兰企业同等的土地购买权。允许外国人购买乌克兰土地,引发了反对派和大批民众的抗议。在最高拉达反对该法案的主要党派有:“祖国党”和“反对派平台—为了生活”。“祖国党”领袖季莫申科称:“在允许向外国人出售土地后,乌克兰作为一个主权独立国家将不复存在。”除在议会中阻挠法案通过之外,反对派还组织大批支持者进行街头抗议,要求阻止开放土地市场。反对开放农业土地市场也许并非担心乌克兰的国家利益受损,而是担心具有经济实力的外国人和外国企业参与乌克兰农业土地的市场化,这将对国内既得利益者造成巨大的竞争压力。

在总统泽连斯基的积极推动之下,乌克兰有望在2020年10月1日起开放农业土地市场。按照世界银行的预测,开放土地市场将使乌克兰国内生产总值每年额外增长0.6%—1%,每年可吸引约15亿美元的额外投资。如果土地改革能够顺利实施,不仅能带动乌克兰国民经济的整体发展,还将给世界粮食市场和国际农业合作带来积极影响。考虑到与欧盟一体化进程的不断深化,乌克兰农业可以逐步过渡到在一个新范式基础上的可持续发展。但是,乌克兰土地改革的前景仍然坎坷难料。有专家指出,乌克兰的土地市场迟早应当开放。然而,在目前的情况下,想要迅速推进和实现改革成功,还面临许多困难和障碍。

反对派继续阻挠和拖延土地改革的实施。虽然2178-10号法案一读获得通过,但是还要经过二读的审议修订。为阻止当局在2020年10月1日到期后准时实施土地改革,乌克兰反对派对法案提出了大规模修订意见(共4018处),准备在法案二读期间采取拖延战术。从2020年2月6日起,最高拉达开始对法案进行二读审议。由于需要考虑所有修正案,法案近期很难通过。乐观估计,二读需要两个半至三个月时间。

“人民公仆党”内部针对土地改革的分歧,使得泽连斯基的土地改革前景变得更加复杂难测。正是借助自身刚刚当选总统后在民众中的高支持率,以及自己的执政党——“人民公仆党”在2019年议会选举获胜后在最高拉达占据多数席位(254席)的优势,泽连斯基打算啃下土地改革这个硬骨头。然而,在2178-10号法案通过一读时,“人民公仆党”在最高拉达的254名代表中只有227人投票支持。由于面临选民的压力和担心支持率下降,“人民公仆党”部分代表的立场出现动摇,可能导致支持改革的代表人数在法案二读时无法获得投票多数(至少226票)。

社会舆论仍是推进土地改革的一块绊脚石。根据不同的民意调查,60%—70%的乌克兰人反对买卖土地。乌克兰当局需要对民众做好沟通、宣传和解释工作。如果没有正确宣传的支持而强行开放农业土地市场,可能会引起民众骚乱。

乌克兰的土地改革不可能一蹴而就。即使改革得以顺利实施,也将持续相当长的时间。在一个拥有4200多万公顷农业土地的国家,实施土地改革的规模和复杂性可想而知。有专家呼吁,除了加快相关立法之外,各方不要将土地改革的问题过分纠结在土地的买卖上,政策制定者应该把重点放在加强农业土地的管理和改善农业的经营环境上。

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